НУТГИЙН ӨӨРӨӨ УДИРДАХ ЁСЫГ ТӨРИЙН УДИРДЛАГАТАЙ ХОСЛУУЛАХ ЗАРЧМЫГ ХЭРХЭН ОЙЛГОХ ВЭ

2018-04-03 10:16

ЭРДЭМ ШИНЖИЛГЭЭНИЙ ӨГҮҮЛЭЛ

Ц. Даваадулам нь 2005-2017 онд НҮБ-ын Хөгжлийн хөтөлбөрийн Засаглалын багийн ахлагчаар ажиллаж байгаад одоо судалгааны ажил хийж байгаа. Эрхүүгийн Улс ардын аж ахуйн дээд сургуулийг Эдийн засагч мэргэжлээр төгссөн. Их Британийн Бирмингхамын Их сургууль, Австралийн Үндэсний их сургуулийн Улсын салбарын эдийн засгийн менежмент, төрийн захиргааны шинжлэх ухааны магистрын зэрэгтэй (MSc). Монгол Улсын төрийн албанд 12 жил ажилласан туршлагатай. Даваадулам засаглал, төрийн захиргаа, нутгийн удирдлагын чиглэлээр олон судалгааны өгүүлэл бичиж, эрдэм шинжилгээний хуралд илтгэл тавьж байсан.  Засаглалын үзэл баримтлал, нэр томьёоны тайлбар толийг 2010 онд гаргасан. 2013 оны 2 дугаар сард УИХ-ын даргын захирамжаар, 2016 оны 12 дугаар сард Ерөнхий сайдын захирамжаар тус тус байгуулагдсан Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шаардлагатай эсэхийг судлах үүрэг бүхий Ажлын хэсгийн гишүүнээр ажилласан. 2013-2016 онуудад хийгдсэн “Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн хэрэгжилтийн байдалд хийсэн дүн шинжилгээ” судалгааны багт судлаачаар ажилласан.    

НУТГИЙН ӨӨРӨӨ УДИРДАХ ЁСЫГ ТӨРИЙН УДИРДЛАГАТАЙ
ХОСЛУУЛАХ ЗАРЧМЫГ ХЭРХЭН ОЙЛГОХ ВЭ?


Удиртгал 
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 59 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт “Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” хэмээн нутгийн удирдлагын үндсэн зарчмыг тодорхойлсон билээ. Түүнчлэн Үндсэн хуульд “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага бол аймаг, нийслэл, сум, дүүрэгт тухайн нутаг дэвсгэрийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал, баг, хороонд иргэдийн Нийтийн Хурал, тухайн Хурлын хуралдааны чөлөөт цагт түүний Тэргүүлэгчид мөн” (59 дүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэг) гэж тодорхойлоод, “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрт төрийн удирдлагыг тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны Засаг дарга хэрэгжүүлнэ” (60 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг) гэж заасан. Эндээс үзэхэд Монгол Улсад засаг захиргааны гурван түвшинд нутгийн өөрөө удирдах байгууллага ажиллаж, төрийн удирдлагыг Засаг дарга хэрэгжүүлэхээр тогтжээ. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага, Засаг даргыг нийлүүлээд “засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага” буюу товчоор “нутгийн удирдлага” гэж тодорхойлсон байна.    
Цаашид дүн шинжилгээ хийх, хуулийн үзэл баримтлал боловсруулахад “нутгийн өөрөө удирдах ёс”, “нутгийн өөрөө удирдах байгууллага” “төрийн удирдлага”, “хослуулах зарчим” зэрэг үндсэн хуулийн суурь ойлголтуудыг зөв хэвшүүлэх шаардлага гарч байна. Иймээс Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, зохицуулалт, томьёоллыг онолын болон харьцуулсан судалгааны үндсэн дээр тайлбарлаж, дүгнэлт өгөх нь Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл хэлэлцэгдэж байгаа өнөөгийн нөхцөлд чухал ач холбогдолтой гэж үзэж энэхүү өгүүллийг бичлээ.

Нутгийн өөрөө удирдах ёс
“Нутгийн өөрөө удирдах ёс” гэдэг ойлголт зөвхөн Монгол Улсын Үндсэн хуульд байна. Миний үзэж судалсан харьцуулсан үндсэн хуулийн эрх зүй, бусад орнуудын нутгийн удирдлагын тухай хууль, академик бүтээлүүдэд нутгийн өөрөө удирдах ёс гэдгийг онолын болон эрх зүйн талаар тайлбарласан зүйл огт байхгүй, харин үүний оронд “local self-government” буюу “нутгийн өөрийн удирдлага” гэсэн нэр томьёог нийтлэг ашиглажээ.
Нутгийн өөрөө удирдах ёсны тухай онолын ойлголтыг тайлбарлан бичих гэж оролдсон монгол судлаачдын бүтээлүүдээс (Я.Долгоржав, 2000, М.Сандаг-очир, 2003, 7-13, Су.Батболд, 2010, 5-61 дэх тал, О.Тунгалаг, 2012, 11 дэх тал, Н.Отгонбаяр, 2015,) харахад иш татсан цөөн тооны онолын бүтээл нь аль 19 дүгээр зууны сүүл, 20 дугаар зууны эхэн үеийн орос, герман эрдэмтдийн бүтээлүүд байна. Эдгээр нь ихэвчлэн өөрөө удирдах ёсыг хүн төрөлхтөний нийгэмшлийн түүхийн үүднээс тайлбарласан бүтээлүүд байдаг. Бидний онолын мэдлэг хэдэн зуунаар хоцорч яваа биш биз? 
Дээрх бүтээлүүдэд орчин үеийнх гэхээс “Орон нутгийн өөрийн удирдлагын тухай Европын Харти”-г (European Charter of Local Self-government) гол эх сурвалж болгожээ. Европын зөвлөлөөс 1985 онд батлагдсан уг дүрмийг монгол хэлэнд хэзээ, хэн, ямар хэлнээс орчуулсан нь тодорхой биш, харин  анх “Нутгийн өөрөө удирдах ёсны Европын Харти” гэж орчуулан хэрэглэжээ.  Илэрхий институцийн шинжтэй энэ нэр томьёог “ёс” гэсэн нь орчуулгын том алдаа болжээ. Зүй нь “ёс” гэдэг бол төр, эрх зүйн гэхээсээ илүү философийн ухагдахуун баймаар. Хожим нь үүнийг Б.Чимид 2008 онд бичсэн Үндсэн хуулийн мэдлэг номондоо “Европын улсуудын нутгийн удирдлагын тухай Харт” гэж залруулсан байсан.
Тус Хартийн 3 дугаар зүйлд “орон нутгийн өөрийн удирдлага гэдэгт нутгийн өөрөө удирдах байгууллагаас төрийн хэргийн үлэмж хэсгийг хуулиар тогтоосон хязгаарын хүрээнд, өөрийн хариуцлага дор, орон нутгийн хүн амын ашиг сонирхолд нийцүүлэн зохицуулах, удирдах эрх, чадамжийг ойлгоно” гэжээ. Энэ бол англи эхээс нь авсан орчуулга бөгөөд “local authorities” гэдгийг “нутгийн өөрөө удирдах байгууллага” гэж буулгажээ. Харин яг ижил энэ нэр томьёог анхны орчуулгад ”өөрийн удирдлага, нутаг дэвсгэр бүхий коммун”, Б.Чимидийн бүтээлд “нутаг дэвсгэрийн бие даасан хамтлаг” гэсэн нь англи эхээс утгын зөрүүтэй болж байна.
Уг Харти анхнаасаа ардчиллыг хөгжүүлэх үүднээс иргэдэд хамгийн ойр нутаг дэвсгэрийн нэгж дэх орон нутгийн иргэд, тэдгээрийн сонгуульт байгууллагыг хамгаалах зорилгоор гаргасан, заавал мөрдөх олон улсын гэрээ юм. Тухайн орны хувьд иргэдэд ойр нэгж нь коммун, муниципаль нэгж гэх мэт янз бүрийн нэршилтэй байж болно. Уг гэрээг Европын зөвлөл 1985 онд батлахдаа эх хувийг нь англи, франц хэлээр үйлдсэн байдаг. Европын Харти нь гишүүн орнуудын олон хэлэнд орчуулагдсан байдаг тул энд ямар хэлнээс орчуулах нь хүртэл нарийн учир утгатай. Английн хуульд “local authorities” гэдгийг “орон нутгийн зөвлөл” (хурал) гэдэгтэй утга дүйцүүлэн хэрэглэдэг. Гэтэл энэ нь хуулиар хуулийн этгээд (корпорацийн статустай) гэж хүлээн зөвшөөрөгдсөн Францын нутаг дэвсгэрийн хамтлагууд (territorial collectives) гэх ойлголтоос эрс ялгаатай ойлголт. Германд коммун гэсэн нэр томьёогоор илэрхийлдэг. Орос Улс Хартийг соёрхон батлахад бэлтгэсэн албан ёсны орчуулгад “органы мөстного самоуправления” (нутгийн өөрөө удирдах байгууллагууд) гэсэн байна. 
Үндсэн хуульд тусгагдсан “нутгийн өөрөө удирдах ёс” гэдэг ойлголт Нутгийн өөрөө удирдах засгийн тухай Европын дүрмийг анх буруу орчуулснаас үүдэлтэйгээр бий болсон байх магадлалтай. Үүний үнэн эсэхийг Үндсэн хуулийн төслийн 4 дүгээр бүлгийг хэлэлцсэн протоколыг уншиж магадлах боломжтой байх.
Өнөөдөр амьдралд “нутгийн өөрөө удирдах ёс, түүний байгууллага, нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллага” гэх мэт утгын алдаатай хэллэг дэндүү хэвшмэл болжээ. Тэр ч байтугай, ЗЗНДНТУТХ-ийн 8 дугаар зүйлийн 8.2 дахь хэсэгт “Нутгийн өөрөө удирдах ёс нь чөлөөт сонгуулиар сонгогдсон төлөөлөгчтэй, түүнд тайлагнадаг гүйцэтгэх байгууллагатай, тухайн нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн асуудлыг иргэдийн ашиг сонирхолд нийцүүлэн хуулийн хүрээнд бие даан шийдвэрлэх эрх зүйн бодит чадвар мөн” гэсэн утгын том алдаатай зүйл орсон байна. Энэ нь нөгөө л Европын дүрмийн орчуулгын алдааг давтсан байна. Энд эрх зүйн субъект нь байгууллага, хүн биш харин “ёс” болж, ёс нь төлөөлөгчтэй, байгууллагатай, эрх зүйн бодит чадвар гэж ойлгогдохоор байна. Төрийн хууль нь ийм утгын алдаатай гарч байхад ард түмнийг буруу ойлголоо, алдаатай ярилаа гэж зэмлээд ч яахав дээ.            
Манай улсын хувьд ийнхүү нутгийн өөрөө удирдах ёс гэх философийн идеалыг тогтоож, эрдэмтэн судлаачид нь нутгийн өөрөө удирдах ёсны тухай онолын эрэлд гарч мухардсан, улстөрчид нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг жинхэнэ утгаар нь (жинхэнэ утга гэдэг нь юу болох нь тодорхойгүй) төлөвшүүлэн хөгжүүлэх хий хоосон зорилтыг үеийн үед дэвшүүлсэн, орон нутгийнхан нь хэзээ нутаг орныхоо асуудлыг бие даан шийдвэрлэдэг болох бол гэсэн мөрөөдөлд автсан 25 жилийг ардаа үдэв үү гэхээр байдалтай байна. 
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага
Төрийн удирдлагын нэгдмэл, нийтлэг байдлыг хангах зарчим нь нутаг дэвсгэрийн нэгжийн өөрийн удирдлага буюу нутгийн иргэдийн ашиг сонирхлоо хамгаалах, чөлөөтэй, бие даасан байдлаар ажиллах эрхтэй жам ёсоор зөрчилддөг. Иймд нутгийн удирдлагын эрх ашгийг хамгаалсан заалтуудыг Үндсэн хуулиудад тусгах болжээ. Үүнд нутгийн удирдлагын институцүүдийн бие даан оршин тогтнох, үйл ажиллагаа явуулах, төв засгийн байгууллагуудын зүгээс эрх мэдэл, үр ашигтай ажиллахад шаардлагатай төсөв хөрөнгийг нь багасгах зэрэг арга хэмжээ авахаас хамгаалсан заалтууд байна. Сүүлийн жилүүдэд төсвийн бие даасан байдлыг хангах асуудал үндсэн хуулиудад чухал байр суурь эзлэх болжээ.
Үндсэн хуулиудад нутгийн удирдлагын байгууллагын эрх хэмжээ, чиг үүргийг заадаггүй. Тухайлбал, Европын бараг бүх орны Үндсэн хуульд муниципаль нэгжийн эрх хэмжээний ерөнхий хэв шинжийг ерөнхий бүрэн эрхийн заалт (general competence clause)-аар хүлээн зөвшөөрдөг. Энэ нь ямагт тодорхой бус, чиг үүрэг хуваарилах зарчмыг тусгахаасаа илүү үйл ажиллагааны эрх чөлөө буюу төв засгийн газарт олгогдсоноос бусад бүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх зарчмыг илэрхийлдэг. Энэ нь муниципаль нэгж орон нутгийн иргэдийн эрх ашгийн үүднээс, хуулийн хүрээнд, төв засгийн газар, эсхүл дээд шатны бусад байгууллагын эрх хэмжээнд халдахгүйгээр ямар ч үйл ажиллагаа эрхлэх эрхтэй гэсэн үг юм.
Монгол улсын Үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээний асуудлыг дээд шатны байгууллага нь шийдвэрлэж үл болно. Хэрэв нутаг дэвсгэрийн амьдралын тодорхой асуудлыг шийдвэрлэх талаар хууль, төрийн зохих дээд байгууллагын шийдвэрт тухайлан заагаагүй бол нутгийн өөрөө удирдах байгууллага Үндсэн хуульд нийцүүлэн бие даан шийдвэрлэж болно.” гэж заасан. Энэ нь бусад орнуудад дэвшингүй хэмээн тооцогддог ерөнхий бүрэн эрхийн заалттай нийцэж байгаа бөгөөд төв засгийн газар, дээд шатны байгууллагад олгогдсоноос бусад бүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх өргөн боломжийг Хуралд олгожээ. Түүнчлэн Хуралд тусгайлан олгосон (шилжүүлсэн бус) эрх мэдлийг хэрэгжүүлэхэд үндсэн хууль, хуульд нийцсэн байдлыг шалгахаас өөр хяналт шалгалт хийхгүй байх утгыг илтгэдэг.
Үндсэн хуулиудын нийтлэг шинж нь засаг захиргааны аль түвшинд “нутгийн өөрийн удирдлага” байхыг, чингэхдээ ихэвчлэн доод шатны нэгж буюу коммун, муниципаль түвшинд, цаашлаад каунти, регион гэх мэт заасан байна. Энэ нь орон нутгийн өөрийн удирдлагын оршин тогтнолыг үндсэн хуулиар хүлээн зөвшөөрч байгаа хэлбэр юм.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд нутгийн өөрөө удирдах байгууллага засаг захиргааны бүх түвшинд байхаар заасан. Б.Чимид “Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал” номондоо “Үндсэн хуулийн 2 дугаар зүйлд зааснаар Монгол Улс нэгдмэл төвлөрсөн улс мөний хувьд засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн бүх шатны нэгжийг төр улсын ашиг сонирхлын үүднээс дээш нь ямар нэг хэмжээгээр төвлөрүүлж зохицуулах, хянаж удирдах нь зайлшгүй юм. Чингэхдээ бүх шатны нэгжийг бүхэлд нь өөрөө удирдах ёсонд хамруулснаар төвлөрлийг үлэмжхэн сааруулсан оронд хамаарна. Харин засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн дээд шатныхыг (манайхаар бол аймаг, нийслэл) дан ганц төрийн удирдлагатай, зөвхөн доод шатны нэгжийг өөрийн удирдлагатай байхаар тогтоож явуулдаг улс орнууд бас бий. Энэ бол нэлээд “хатуу” төвлөрсөн улс гэсэн үг” гэж дүгнэжээ. Энэ ойлголт, дүгнэлт ташаа байж болохыг дараах үндэслүүдээр тайлбарлавал:   
Нэгдүгээрт, манай “нутгийн өөрөө удирдах байгууллага” гэх, олон улсад нийтлэг тогтсон “local self-government” буюу “нутгийн өөрийн удирдлага” гэх ойлголтын хооронд зарчмын том ялгаа байгаа нь энд орон нутгийн шийдвэр гаргах дээд байгууллага буюу иргэдээс сонгогдсон төлөөллийн байгууллага болох орон нутгийн зөвлөл, ассемблейн зэрэгцээ орон нутгийн гүйцэтгэх удирдлагыг хэрэгжүүлдэг иргэдээс шууд, эсхүл зөвлөлөөс сонгогдсон мээр, эсхүл гүйцэтгэх хорооны хамт тухайн засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийг бүхэлд нь ойлгодог.   
Нутгийн өөрөө удирдах засгийн тухай Европын дүрмийн “Нутгийн өөрөө удирдах засгийн тухай ойлголт” гэсэн 3 дугаар зүйлийн 1 ба 2 дахь хэсэгт: 
-    Орон нутгийн өөрийн удирдлага гэдэгт нутгийн өөрөө удирдах байгууллагаас төрийн хэргийн үлэмж хэсгийг хуулиар тогтоосон хязгаарын хүрээнд, өөрийн хариуцлага дор, орон нутгийн хүн амын ашиг сонирхолд нийцүүлэн зохицуулах, удирдах эрх, чадамжийг ойлгоно.
-    Энэхүү эрхийг нийтээрээ, чөлөөтэй, тэгш, шууд сонгох эрхийн үндсэн дээр саналаа нууцаар гаргасан сонгуулийн дүнд сонгогдсон гишүүдтэй, зөвлөл, эсхүл ассемблей (хурал) хэрэгжүүлнэ... гэсэн байна.        
Монголтой ижил төстэй шилжилт хийсэн пост-коммунист орнууд, үүний дотор Зүүн Европын орнууд бүгд 1990 оноос эхлэн төвлөрлийг сааруулах болон засаг захиргааны шинэтгэл хийж, Европын дүрмийн үзэл баримтлалын дагуу Нутгийн өөрийн удирдлагын тухай (Law on Local Self-government) хуулийг баталсан байна.
Гадаад улсуудын үндсэн хуулийн зохицуулалтаас харахад засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн түвшин бүрт нутгийн өөрөө удирдлага байхаар заадаггүй. Тухайлбал, Финлянд 2 түвшинтэй хэрнээ Үндсэн хуулийн 121 дүгээр зүйлд “Финлянд Улс захиргаа нь оршин суугчдын өөрийн засаг дээр үндэслэсэн муниципаль нэгжид хуваагдана”; “Муниципаль нэгжээс том захиргааны нутаг дэвсгэрийн өөрийн удирдлагын асуудлыг хуулиар зохицуулна" гэж заасан байна. Польш Улсын Үндсэн хуульд үүнтэй төстэй зохицуулалт байгаа нь гминаг (муниципаль) нутгийн удирдлагын суурь нэгж гэж тодорхойлоод, бүсийн болон нутгийн удирдлагын бусад нэгжүүдийг хуулиар тогтооно гэжээ. Одоо дунд (повяти) ба дээд (воевод) шат аль аль нь төлөөллийн байгууллагатай байна.
Тухайн засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж жам ёсных уу, эсхүл зохиомол уу гэдгээс төлөөллийн байгууллагатай байх эсэх нь хамаарна гэж үздэг байсан. Тухайлбал, төрийн төвлөрсөн удирдлагын сонгодог жишээнд ордог Франц Улсын 1958 оны Үндсэн хуулиар зөвхөн жам ёсны нэгж нутаг дэвсгэрийн хамтлаг (territorial collectives) байгуулах эрхтэй, зохиомол нэгжүүд нь төв засгийн төлөөлөгчөөр удирдуулах зохион байгуулалттай байсан бол зохиомлоор бий болсон дээд шатны нэгжүүд (департмент, регион хоёулаа) 1982 онд нутаг дэвсгэрийн хамтлаг байгуулах эрхтэй болжээ.
Муниципаль түвшинд нутгийн өөрийн удирдлагатай бүх оронд мээрийг (Засаг даргыг) иргэдээс шууд, эсхүл зөвлөлөөс (Хурал) сонгодог, үүнээс хамаарч нутгийн удирдлага нь хүчтэй мээр-зөвлөл, эсхүл хүчтэй зөвлөл-мээр гэсэн тогтолцоотой байна. Энд Азийн 12, Европын 38 орны засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн хамгийн доод шат буюу муниципаль нэгжийн мээрийг сонгодог тогтолцоог судалж үзэхэд Азийн бүх орнуудад мээрийг шууд сонгодог, харин Вьетнамд зөвлөлөөс сонгодог. Европын 38 орноос 18 нь мээрийг шууд сонгодог, 17 нь мээрийг зөвлөлөөс сонгодог тогтолцоотой байна. Монгол шиг Мээрийг дээрээс томилдог цөөхөн орон байгаа нь БНХАУ, Малайз, Бельги, Люксембург, Нидерланд байна.
Орон нутгийн төлөөллийн байгууллагыг шууд бус буюу доод шатны төлөөллийн байгууллагаас сонгодог тогтолцоог өнөөдөр зөвхөн захиргаадалтын дэглэмтэй БНХАУ, Вьетнам, Пакистан Улс хадгалан үлджээ. (Монгол Улсад 1992-1996 онд ашиглаж байсан шиг). Сонирхолтой нь сүүлийн үед сонгуулийн энэ тогтолцоо руу эргэн орох санаа улс төрчдийн дунд үе үе цухалзах болсон нь Н.Батбаяраар ахлуулсан УИХ-ын Ажлын хэсгээс Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай УИХ-д 2015 оны 11 дүгээр сарын 6-нд өргөн барьсан хуулийн төсөлд энэ тухай заалт оруулахаар тусгагдсан байсан бөгөөд одоо ч УИХ-ын гишүүд орон нутгийн Хурал дахь улстөржилтийг бууруулах арга зам гэж харж Ажлын хэсгээс боловсруулсан төсөлд нь тусгагдсан яваа сурагтай. 
    Орон нутгийн өөрийн удирдлагыг үндсэн хуулийн хүрээнд хүлээн зөвшөөрч, орон нутгийн гүйцэтгэх засаглалын тэргүүнийг нь төв засгийн оролцоогүйгээр иргэдээс шууд, эсхүл зөвлөлөөс сонгох нь дэлхий нийтийн чиг хандлага болжээ. Харин манай улсад орон нутгийн Засаг даргыг томилоход төв засгийн оролцоо одоо хэр хэвээр байгаа, тэр ч байтугай Үндсэн хуулийн 61 дүгээр зүйлийн 4 дэх хэсэгт “Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Тамгын газрын бүтэц, орон тооны хязгаарыг Засгийн газар нэг бүрчлэн буюу нэг маягаар тогтооно” гэсэн нь засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлагад төв засгийн оролцоог хамгийн дээд түвшинд бататгасан заалт болжээ. Нөхцөл байдал ийм байхад Монгол Улс төвлөрлийг сааруулах талаар бусад улсуудаас илүү гэж дүгнэх нь үнэндээ боломжгүй юм.
Хоёрдугаарт, Орон нутгийн өөрийн удирдлагын тухай Европын Хартиг оролцуулаад нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын сонгодог тодорхойлолтууд, онолоос харахад түүний улс төрийн хэв шинж, сонгуулиар байгуулагдах зарчмыг онцолсон байна. Харьцуулсан үндсэн хуулийн эрх зүйн Оксфордын лавлахад “Орчин үеийн ихэнх төрт улсуудад нутгийн удирдлагыг чөлөөт, нууц, тэгш, бүх нийтийн сонгуулиар байгуулсан нутгийн өөрийн удирдлагын тусгай байгууллагууд (зөвлөл, ассемблей) хэрэгжүүлж байна. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь үндэсний парламентаас гадна легитим байдал нь сонгуульд үндэслэдэг цорын ганц эрх мэдлийн төв юм” гэжээ.   
Дээрх тодорхойлолтуудыг Монголын нөхцөлтэй харьцуулахад Үндсэн хуулиар нутгийн өөрөө удирдах байгууллага гэж хүлээн зөвшөөрсөн баг, хорооны иргэдийн Нийтийн Хурал нь “нутгийн өөрөө удирдах байгууллага” мөн үү гэдэг асуултыг тавихад хүргэж байна.
       
Төрийн удирдлага
Б.Чимид Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал номондоо “Нэгж дэх төрийн удирдлага гэдэг бол төв засгаас шууд болон төлөөний этгээд (байгууллага, албан тушаалтан)-ээр дамжуулан тэнд улсын нийт хүн амын хэрэгцээ, улсын ашиг сонирхлыг хангах зорилгоор хуульчилж журамлан, тохируулж зохицуулах, дэмжлэг үзүүлэх, хянан шалгах зэргээр төвлөн жолоодох буюу хууль зүйн хувьд засаглаж нөлөөлөх замаар төрөөс хүн амд үйлчлэх гэсэн ойлголт мөн” гэжээ. 
Эндээс, төрийн удирдлага гэдгийг зөвхөн нутаг дэвсгэрийн нэгж дэх засаг төрийн төлөөлөгч Засаг даргаар хязгаарлан ойлгож болохгүй гэдэг нь харагдаж байна. Иймээс ч төв засаг ба орон нутгийн удирдлагын харилцааны асуудал нь үндсэн хуулийн чухал асуудал байдаг.
Үндсэн хуулийн 2 дугаар зүйлд Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байна, Монгол Улсын нутаг дэвсгэр зөвхөн засаг захиргааны нэгжид хуваагдана гэж заасны учир нь 1990-ээд оны эхээр автономит тойрог байгуулах маягийн үзэл цухалзаж байсан, иймд Монгол бол нэгдмэл улс тул төрийн талаар бие даасан бүтцийн хэсгүүдийг хүлээн зөвшөөрөх боломжгүй гэдгийг удирдлага болгосон гэж Б.Чимид тайлбарлажээ (Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, 97 дахь тал).
Харин Үндсэн хуулийн 2 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт “Монгол Улсын нутаг дэвсгэр зөвхөн засаг захиргааны нэгжид хуваагдана” гэснийг засаг захиргааны хуваарийг тогтоосон заалт гэж тайлбарлах нь буруу, уг заалтын зориулалт нь өөр байгаа болох нь эндээс харагдаж байна. Ингэж буруу хэрэглэсэн тохиолдол ч өнгөрсөн хугацаанд гарсан. Улсын Их Хурлын Ажлын хэсгээс Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай УИХ-д 2015 онд өргөн барьсан хуулийн төсөлд уг заалтыг үндэслэн Дөрөвдүгээр бүлгийн гарчгаас эхлээд “засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж” гэж дурдсан бүх заалтаас “нутаг дэвсгэрийн” гэдгийг нь хасахаар тусгасан байсан. Энэ нь төрийн удирдлагын нутаг дэвсгэрийн зарчмыг ихээхэн алдагдуулсан алхам болох байсан.            
Үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэг ба 63 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт нутгийн удирдлагын байгууллагын шийдвэр Үндсэн хууль, төрийн дээд шатны байгууллагаас гаргаж байгаа хууль, шийдвэрт нийцсэн байх тухай заасан. Гэхдээ Үндсэн хууль НӨУБ-ын гаргаж байгаа актын үндсэн хууль, хуульд нийцсэн байдлыг хянах төрийн байгууллагыг заалгүй орхисон. Үүнийг эл асуудлыг захиргааны шүүх болон Үндсэн хуулийн цэцэд үлдээсэн гэж ойлгож болох юм. Гэвч Цэц иргэдийн Үндсэн хууль зөрчсөн асуудлаар хувь иргэний нэхэмжлэлийг хүлээн авдаггүй.
Нөгөө талаас, нутаг дэвсгэрийн нэгж дэх засаг төрийн төлөөлөгчийн хувьд хууль тогтоомжийн биелэлтийг хангуулах үүрэгтэй Засаг дарга Хурлаас гарч буй хуульд нийцээгүй шийдвэрт хориг тавилаа гэж үзэх юм бол “Тавьсан хоригийг нь Хурал өөрийн төлөөлөгчдийн олонхын саналаар няцаасан нөхцөлд Засаг дарга уул шийдвэрийг биелүүлэх боломжгүй гэж үзвэл огцрох хүсэлтээ зохих Хурал, Ерөнхий сайд буюу харьяалах дээд шатны Засаг даргад гаргаж болно” (61 дүгээр зүйлийн 3 дахь хэсэг) гэсэн заалт үйлчилнэ. Энэ нь хяналт-тэнцвэр талаасаа Засаг даргыг нэлээд хүчгүйдүүлсэн зохицуулалт юм.
Бусад орнуудын үндсэн хуульд үүнийг тодорхой зохицуулсан байна. Жишээ нь: Польш Улсын Үндсэн хуулийн “Нутгийн удирдлага” гэх 7 дугаар бүлгийн 171 дүгээр зүйлд:
-    Орон нутгийн засгийн үйл ажиллагааны хуульд нийцсэн байдалд хяналт тавина.
-    Орон нутгийн засгийн нэгжүүдийн үйл ажиллагаанд хяналт тавих этгээд нь Ерөнхий сайд ба воевод, санхүүгийн асуудлаар бол бүсийн аудитын танхимууд байна.
-    Үндсэн хууль, хуулийг зориудаар зөрчсөн тохиолдолд Ерөнхий сайдын санал болгосноор Сейм орон нутгийн засгийн зөвлөлдөх байгууллагыг тарааж болно.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд ерөнхий бүрэн эрхийн заалтаар нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх чөлөөг тунхагласан бол харин түүний гаргаж байгаа актын Үндсэн хууль, хуульд нийцсэн байдлыг хянах сувъектыг заалгүй орхисон, ер нь Хуралтай хариуцлага тооцох заалт байхгүй байгаа нь хэрэгжилт дээр нэлээд асуудал дагуулж байна.
Олон улсын шинжээчид Монгол Улсыг Болгар, Испаний хамт Үндсэн хуульдаа нутгийн удирдлагын тухай тусгай бүлэгтэй, дэлгэрэнгүй зохицуулалттай орны жишээнд оруулсан байсан. Энэ нь нэг талаас сайн мэт боловч, нөгөө талаас үндсэн хуулийн түвшинд хатуу зохицуулалт хийснээр амьдрал дээр гарч буй асуудлыг хуулиар зохицуулахад хүндрэлтэй болж байгаа юм. Тухайлбал, шилжилтийн эхэн үеийн эдийн засгийн хүндрэлтэй байдлаас болж Засаг даргын тамгын газрын бүтэц, орон тоог Засгийн газар нэг бүрчлэн, нэг маягаар тогтоож байх тухай заалт нь нутгийн удирдлагын бие даасан байдал, өөрийн онцлогт тохирсон, уян хатан бүтцээр, үр ашигтай ажиллах санаачилгыг боогдуулсан байдалтай байна. Дээр өгүүлсэн Засаг даргын хоригийн тухай заалт ч энэ жишээнд хамарна. Эл байдалд дүгнэлт хийсэн олон улсын болон үндэсний шинжээчид нутгийн удирдлагын асуудлыг цаг үеийн хэрэгцээ шаардлагад нийцүүлэн уян хатан шийдэх боломж олгохын тулд үндсэн хуулийн хатуу зохицуулалтуудыг багасгахыг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн хүрээнд авч үзэхийг зөвлөмж болгосон.

Хослуулах зарчим
    Аливаа үндсэн хууль төр ба иргэн; гүйцэтгэх, хууль тогтоох, шүүх засаглал; төв засаг ба нутгийн удирдлага хоорондын гээд гурван үндсэн эрх мэдлийг хуваарилдаг. Энд бидний сонирхож байгаа нь төв засаг ба нутгийн удирдлагын эрх мэдлийн тэнцвэрийн тухай асуудал юм.
Нутгийн удирдлагын төвлөрсөн болон хосолмол (дуалист) загварын сонгодог жишээ болсон Франц, Их Британийн зохицуулалтыг авч үзвэл: 
Францад орон нутгийн эрх барих байгууллагуудын үндсэн хуулийн статус нь  чөлөөтэй үйл ажиллагаа явуулах зарчимд үндэслэсэн нь Нутгийн өөрөө удирдах засгийн Европын дүрмийн орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах үзэл баримтлалд нийцэж байна. Нөгөө талаас “улс үл хуваагдах” зарчмын дагуу нутгийн эрх байгууллагуудад хууль тогтоох эрх олгодоггүй. Үндсэн хуулийн зөвлөл (шүүх) нь энэ хоёр зарчмын тэнцвэрт хяналт тавьдаг байна. Францын Үндсэн хуулийн 72 дугаар зүйлд нутаг дэвсгэрийн хамтлагууд дахь Төрийн төлөөлөгч нь үндэсний ашиг сонирхлын асуудал, захиргааны хяналт, хуулийг мөрдүүлэх үүрэгтэй гэж заажээ. 
Их Британид нутгийн удирдлагыг сонгогдсон зөвлөл байгуулдаг, харин төв Засгийн газар томилдоггүй, тэрээр эхний ээлжинд орон нутгийн сонгогчдын өмнө хариуцлага хүлээж, орон нутгийн төрийн үйлчилгээ хүргэх үүрэгтэй ажилладаг. Нөгөө талаас, нутгийн удирдлагын захиргааны үйл ажиллаанд төв Засгийн газраас хатуу хяналт тавьдаг. 2003 онд батлагдсан Нутгийн удирлагын тухай хуулиар орон нутгийн эрх мэдлийг нэмэгдүүлж, төв засгийн газрын хяналт, шалгалтын шалгуур үзүүлэлтүүдийг цөөлж, журмуудыг хөнгөвчилсөн байна. Гол нь энэ өөрчлөлтийг нутгийн удирдлагаас иргэдэд үзүүлэх үйлчилгээг сайжруулах зорилгоор хийсэн байна.  
Дээрх хоёр загварын ялгаа ялангуяа нутгийн удирдлагын чиглэлээр Франц, Их Британид 1980-аад оноос хийсэн шинэтгэлийн дараа улам багассан тухай шинжээчид тэмдэглэжээ. Аль аль загварт нийтлэг байгаа нь нутгийн удирдлагыг төвөөс томилдоггүй, нутгийн удирдлага орон нутгийн сонгогчдын өмнө хариуцлага хүлээдэг, төвийн хяналт, шалгалт гэсэн элементүүд байна.
Харин Монгол Улсын Үндсэн Хуулийн Засаг даргыг Хурлаас нэр дэвшүүлж Ерөнхий сайд, дээд шатны Засаг дарга томилох, Засаг дарга эргээд Хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэхийн хамт Засгийн газар, дээд шатны Засаг даргын өмнө ажлаа хариуцах гэх мэт “хослуулах” зохицуулалт нь олон улсад “хосолмол” гэж хүлээн зөвшөөрөгдсөн загвараас зарчмын ялгаатай болох нь харагдаж байна. Гадаадын эрдэмтэд ‘танай загварыг ер ойлгохгүй юмаа’ гэхээр, ‘аргагүй ээ та манай орны өвөрмөц онцлогийг ойлгохгүй байна’ гэдэг. Мөн ‘гадаадын юмыг хуулахгүй ээ’ гэдэг. Харин “гадаадын загвар” нь илүү ардчилалтай, иргэдийн өмнө хүлээх хариуцлагыг онцолдог юм байна.            
Энэ бүгдийг нэгтгэн дүгнэхэд, төрийн нэгдмэл байдлыг хангах хүрээнд төвлөрлийг сааруулах гэдэг нь юу болох, энэ зорилгод институцийн ямар зохион байгуулалт шаардлагатай болох талаар юуны түрүүнд зөвшилцөл бий болгох шаардлагатай юм. Аль загварыг авах вэ гэхээс илүү асуудлын мөн чанар нь төв засаг, нутгийн удирдлагын эрх мэдлийн тэнцвэрийг хангахад байгаа бөгөөд энэ тохиргоог хуулиар хийж байх нь илүү чухал ач холбогдолтой байна.
Түүнчлэн “нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах” гэсэн Үндсэн хуулийн заалт “ёс” ба “удирдлага” гэсэн хэл зүй, шинжлэх ухааны ухагдахуун талаасаа огт өөр хоёр зүйлийг хослуулж байгаад дүгнэлт хийж, “нутгийн өөрийн удирдлагыг төрийн удирдлагатай хослуулах” гэж өөрчлөх, цаашлаад ийнхүү хэвшүүлэх нь зүйтэй гэж үзэж байна.



Сэтгэгдэл ачааллаж байна ..

  • ӨНӨӨДӨР:
  • 244
  • НИЙТ:
  • 1 514 357